今天是:

甘涓:公共资源交易领域腐败案例分析与廉政警示

来源:驻市政府办纪检监察组    时间:2018/10/22    点击数:3186 次

 采用招投标方式为政府甄选承包商、供应商,目的是通过淘汰机制择优选取,保证工程质量,降低工程造价,遏制不公平、不公正的权钱交易。然而近年来,这一制度在实施过程中也产生了诸多问题,成为滋生腐败的高危地带。本文试从两个典型案例,剖析公共资源交易领域腐败案件的特点、具体表现和廉政警示。

 案例一: 2017年5月底,四川省蓬溪县公安局经侦大队接到群众匿名举报,称“蓬溪县涪引灌区升级改造项目”的承建商不是实际中标公司,存在买卖标的行为。警方初查后发现,中标公司参与多起招投标项目,在遂宁范围内中标多次,但均不由自家公司承建。经过公安机关辗转多地、持续数月的调查取证,盘踞在遂宁,以何某琦、洪某、文某、罗某波为首的围串标“四大团伙”浮出水面。他们利用当地电子评标系统存在不能识别雷同投标报价的缺陷,在遂宁大肆围标,一度独占遂宁电子标市场中标份额,采取大规模借用企业资质、统一制作标书等方式,对遂宁市公开招标项目进行疯狂围猎,再根据项目类别,按标的价5%至20%的比例进行转卖。个别项目甚至非法获利近2000万元。他们还对外叫嚣 “没有我们拿不到的市政项目!

 遂宁市建筑领域业内人士表示,“四大团伙”能垄断遂宁招投标市场,与政府部门工作人员不作为、乱作为,甚至同不法人员勾结有关。“四大团伙”为了防范查处,平时会利用年节等时机,通过送钱送物,有意识拉拢公职人员,为自己“买保险”。部分公职人员利用职权,为该企业量身设置招标条件,排除潜在竞争对手,甚至流标也能“人为复活”。洪志在一次招标过程中出现流标,他通过关系找到遂宁市发改委招投标管理科原科长彭某某咨询如何处理,彭某某“建议”按程序进行投诉,直至由该科室负责调查处理。后该科室认定评标无效,责令重新招标,二次开标后洪志成功中标。

 评标专家受贿后全力保标。专家有个微信‘业务群’,每次只要涉及招投标工程评标,就会在群里相互交流。不法分子也混在‘业务群’里,总是能第一时间获知消息。事实上,这些专家一眼就能看出哪些公司在围标,但为了几万元的好处,他们从不说破。

 最终,“四大团伙”被警方一举打掉,查实围串标项目185个,标的总金额57亿余元,36名违纪党员干部被立案审查。

 案例二: 2011年以来,江苏锡光科教设备公司业务经理成某为销售教学仪器,在农村义务教育薄弱学校改造计划项目招标采购过程中,先后向安徽教育系统11名官员行贿,涉及省教育厅和7个区县,行贿金额达232.5万元。据了解,2011年,成某通过安徽省教育厅一名机关驾驶员“牵线”,结识了时任该厅基础教育处处长缪富国。2012年,经缪富国向池州市贵池区教育局领导“打招呼”,锡光公司成功中标该区当年的教育薄弱学校改造项目。为感谢“帮助”并希望日后继续得到支持,成某送给缪富国30万元。靠省厅处长“打招呼”中一次标之后,为了年年中标、在更多地方中标,成某开始更大范围地“活动”。 教育薄弱学校改造项目有一套公开招标程序,但通过提前“做手脚”,受贿官员与成某按照成某公司产品的技术参数编写招标要求,并在评标打分时“有所偏向”,使公开招标实际上变成了“私人订制”。从2012年到2014年间,成某先后向安徽池州市贵池区、东至县、石台县,阜阳市颍州区、颍泉区及泗县教育系统的10名官员行贿。仅缪富国一人就先后45次收受13家出版机构的贿赂,为其教材、教辅的推广、选用给予关照。而其继任者——安徽省教育厅教育装备中心主任王东华,为新华文轩出版传媒公司中标图书采购项目提供帮助,收受该公司安徽分公司负责人王某50万元的银行卡。

 本案一名落马官员说,之所以会出现“萝卜招标”,是因为在教育设备招标中存在着“人为可操作空间”。“如果想照顾某些公司,可以在标书制作时放宽条件,或者适当修改标准来‘适应’他们,外人一般是看不出来的。”

 此外,还有一些案值不大但性质恶劣的“微腐败”。如蚌埠市淮上区教体局校产办原主任刘某,在采购区属中小学学生练习簿的过程中“雁过拔毛”,按每本5厘钱收取供货商的“好处费”。虽然单笔“回扣”不多,但由于采购量大,从2012年到2015年间的8个学期里,刘某集腋成裘共收取“好处费”1.6万元。

 招标采购岗位腐败“前赴后继”。 在安徽省教育腐败窝案中,一个引人注目的现象是招标采购岗位腐败“前赴后继”。多名落马官员称,在很长一段时间内,全省中小学的图书、计算机等设备都要经过省教育厅教育装备中心统一采购,在这种情况下,部门工作人员成为多个利益方“围猎的对象”。“只要有招标,一上班办公室就围着一堆人,都想套近乎。有的供应商把钱放在办公室就跑,有的甚至坐在我家门口不走。”一名落马官员说,“供应商通过方方面面的朋友、领导打招呼,我陷入了一个利益网,躲不掉、甩不开、离不了,难以自拔。”

 一、公共资源交易领域腐败案件的特点

 通过以上案例,我们可以发现,公共资源交易领域的腐败案件与一般案件相比,具有较为显著的特点:

 1.腐败发生的环节较多。在交易的招标文件编制、资格预审、投标、评标质疑投诉等各环节,都有可能产生腐败贿赂问题。其腐败行为的最终目的是牟取中标,但在不同的环节有不同的方式和手段实现目标,如泄露重要信息、谋求明招暗定、贿赂评委打出倾向性分值、陪标、围标、串标或挂靠等。

 2.腐败形态多且隐蔽。货币现金是最主要也是最常见的腐败手段,还包括以宣传费、信息费、顾问费、慰问费等名义行贿,或提供出国旅游、考察机会,为其子女提供就业上学机会等。

 3.受贿人范围较宽。一般来说,行贿人主要是竞标企业,而受贿人可以是招标人、招标代理机构及其成员、评标委员会及其成员以及其他对中标有利害关系的主体。

 二、公共资源交易领域腐败案件的具体表现

 1、权力部门或相关领导直接干预招投标

招投标的原本目的就是使公共资源交易领域避免行政干预,真正成为一种市场行为。但是,一些地方行政干预仍影响着招标结果,现在这些干预方式变得更加隐蔽化,如:领导或权力部门基本上不打电话,而是当面交代或者由中介人出面,这些中介人主要是领导干部的亲属、秘书等身边的人,利用领导干部的职权,为某家单位入围或中标暗中做工作。可以毫不夸张地说,表面上招投标双方是进行平等互利的交易,制定的规则也符合有关法律规定,但实际上公共资源交易领域由谁中标,不是取决于投标的合理报价,而是取决于“后台”的权力大小。

 2、规避招标或用邀请招标来代替公开招标

“眼下扩大内需工程,要求程序不减、时间提前,公开招标耽误工期……”某县水利工程建设项目业主、县水务局副局长王某抱怨。在招标过程中,这样的论调并不少见。现实中,一些基层单位业主认为招投标劳民费时,碍手碍脚,所以总是千方百计弱化招标程序。  

公开招标是体现招投标“公开、公平、公正”原则的重要环节,是执行《招标投标法》的关键所在。《招标投标法》明确规定,招标分公开招标和邀请招标两种方式,但是在招投标活动中,一些招标部门为了自身的利益,往往采用公开招标的少,邀请招标的多。有的地方和单位在操作过程中,为了照顾特定的关系,把应当公开招标的项目,想法设法找各种理由将其变为邀标,只邀请特定的法人或组织投标,排斥其他法人参与投标,为其邀请的投标人创造中标条件。

 3、明为招标,实为暗定的虚假招标

虚假的招标具有较大的欺骗性,该办的手续都办齐了,该走的程序都走了,但其实质是“前台”演戏,“后台”内定。有的招标人利用资格预审,量身为特定的投标人设定条件;有的招标人或招标代理机构采取以过去特定区域或行业的业绩控制招标时间等手段排斥潜在投标人。

 4、中介机构沦为项目业主与投标人之间的腐败掮客

中介机构是一个竞争激烈的市场,一个省有一两百家招投标代理机构。一些实力强、规模大、业绩好的代理机构都是从过去发改、建设、交通、水利等行业主管部门下属单位脱钩而来的,“皇帝的女儿不愁嫁”,更多的中小公司则一片混战,恶性竞争。

 为了让内定的投标人中标,尽可能地排斥潜在竞争对手,招投标代理在制作招标文件、发布招标信息、接受投标人报名等阶段都可以耍花招。为排除异己,有的中介在编制招标文件时,暗中玩文字游戏,在一些不起眼的地方设置陷阱和一些细微偏差,投标人一不留神就中计,以致因标书错误被废。有些不良代理机构靠泄露报名企业信息赚钱,投标企业一拿到手,立即可以联合其他几家实施围标串标。

 5、投标人之间互相围标、串标、挂靠

 在工程建筑行业流行这样一句话:一流队伍中标,二流队伍进场,三流队伍施工。中标的是大公司,结果真正施工的从项目经理到施工人员,全部换成另一套人马。施工队伍“大企业中标、小企业施工;外地企业中标,本地企业施工”的局面屡见不鲜,给工程质量带来很大的安全隐患。 

 某地为杜绝借牌现象,要求开标时项目经理必须到现场亮证,结果逮住两家投标企业的冒牌项目经理,当场废了两个标。但对策层出不穷,当地投标企业开始雇请合格的项目经理出场,出场费高达一次数千元。

 一些投标人连续几天在茶楼开会,激烈地讨价还价拿多少钱摆平,真正想做的两家现场竞价,你1万,我就1万5。

 有些施工企业报名,许多都不是真正要做工程,就想吃串标好处费。

 目前,国内“经评审最低投标价法”是较为通行的评标办法。然而,一些施工企业为了中标,不惜低于企业成本报价恶意抢标。一旦工程拿到手后,这些中标企业就开始耍花招,要么以次充好、偷工减料,要么转包、违法分包,要么就在合同执行阶段“勾兑”业主,通过变更设计、增加工程量“高价结算”,若被拒绝,不惜上演雇来社会闲杂人员扮成农民工或上访户纠缠业主单位领导的闹剧,反正软磨硬缠,直至业主妥协。

 6、投标人与招标人、评委串通投标

 在招标采购活动中,招标人与评委对选定中标单位起着重要作用。在招投标的实际运作中,一些投标人考虑的不是如何精心编制标书,利用企业的实力来战胜对手,而是把主要的注意力放在在招标人或评标专家身上,通过发大红包、赠送礼品、安排娱乐活动等等,千方百计打通关键人物,为的是在招标活动中得到一定的关照。一些“精于此道”的投标企业声称:“与招标人串通不一定行,不与招标人串通万万不行”。

 目前,评标专家素质参差不齐,有的是行业翘楚,有的也是徒有虚名,社会关系复杂,鱼龙混杂。各地发改部门对评标专家库管理松散,既缺乏政策、业务上的指导,新知识新技术的集中培训、定期考核,也疏于监督,缺乏评标专家评审业绩考核体系,对经常出现评标失误的专家无责任追究制度,对那些有违法违规行为的专家无强有力的惩戒措施。

 评标专家出工不出力。开标前半小时,75岁的评标专家张永鸣收到语音信息,立即动身赴邻市参加评标。经过长途奔波,一脸倦容的他颤巍巍地来到开标现场。打开厚厚的投标文件,还来不及细看,另4位专家在随手翻了翻各家资质后,直接挑出报价最低的企业——“就它了!”张永鸣立即附和同意。随后评标结束,他领了400元评标费后离开。这样‘出工不出力’的专家不在少数,评标时敷衍了事走过场,让招标人和监管部门深恶痛绝。

 与招标人、投标人、中介机构沆瀣一气。评标专家 “懒政”算小节,真正棘手的是评标专家被业主、投标人或中介收买后,成为其操纵招投标最厉害的工具。这也是近年来招投标领域违法违纪呈现的新特点,违法主体从勾兑领导干部直接包工程转为收买专家。不仅一步到位,成本低于围标串标,还披上了程序合法的外衣。

 随意压低或提高投标人评分是被收买的评标专家常用手法。对“自己人”,明显错误视而不见;对于其他投标人,任何一点小瑕疵都可以成为废标理由;个别专家利令智昏,甚至主动出击,向投标人索贿;由于一个地区的专家彼此都有照面,有的还互为行贿企业牵线搭桥,甚至为其串标出谋划策;尽管临时抽取专家环节的程序严之又严,专家信息上只有编码没有人名,到达评标现场时间被卡了又卡,还有监管人员现场监督,但是,只要有心勾兑,投标人总能在评标前拿到专家名单。一些企业长期“感情投资”,给专家发“固定工资”,逢年过节送钱,关键时刻不用“临时抱佛脚”。一些专家每月可拿到几家企业的“包养费”高达10多万元。更出现过财大气粗的企业在评标前叫嚣:全片区评标专家全都搞定!

 按照相关规定,专家独立评标,无论是监管机构、现场监督人员或者业主都不能干预,而对评标结果,也没有一个事后评价机制。所以若没有投诉,没有查实串通投标案件,监督部门对评标结果的公正性、合理性和准确性很难判别,这也是招投标监督工作难以触及的核心问题。

 三、腐败案件的沉重警示

 这些公共资源交易领域腐败案件,在给社会带来巨大危害的同时,也带给了我们沉重的警示。

 警示之一:失去监督的权力必然滋生腐败。这些案件涉及的国家公职人员都处在工程建设管理和政府采购的关键岗位,职位不高,但实际操控的权力很大。在利益的面前,在失去监督的情况下,他们滥用手中的权力,使得一些违法违纪的事情得以顺利开展。因此,要加强涉及公共资源交易领域党员干部的廉政风险教育,提升党员干部依纪依法开展招投标工作的自觉性,保持惩治招投标领域腐败问题高压态势,预防腐败问题的发生。
    警示之二:法制意识淡薄害人害己。法律是社会最基础的底线,也是一个人立身行事的最基础底线。践踏法制的人,必然会受到法律的制裁。这些腐败案件,就是典型的害人害己害社会的案件,结果为人所不齿,为社会所不齿,以身试法的悲剧,再一次深刻昭示社会,法不可亵。

 警示之三:日常管理缺失导致腐败。管理是约束,管理也是保护。这些案件的出现,暴露出了公共资源交易管理方面存在的弊端。一些职能主管部门,如果加大对处于特殊岗位的工作人员的管理,加大日常提醒力度,加大对风险的预警,防微杜渐,抓好苗头,也许这起腐败案件就不会发生。这些职能部门也应该从中吸取教训。

 警示之四:制度建设需要及时跟进。制度的缺失是这些腐败案件的重要原因之一。需要加强和规范评标专家自由裁量权制度,真正把权力约束在法律的框架之内;需要加大对招投标行为监督机制建设,建立多方既制约又平衡的监督机制,压缩和杜绝人为操作空间;需要建立全过程、全履盖的国有资金投资工程信息公开制度。全过程——就是将国有资金投资工程从决策研究、立项,一直到交付使用后的实际情况全部公开。全覆盖——就是将每个环节的所有重要信息,特别是各方主体的重要资料、工程具体细节信息都全部公开;需要建立全省乃至全国统一的诚信市场体系,一处违章,处处受限。制定信用标准,明确哪些行为属于失信行为,将招投标当事人在招投标和合同履行阶段的各种失信行为和违法违规行为记录在案,向社会公布并接受监督,使不守信用的企业得到制裁,并视情节轻重对其进行处罚,乃至一定时间内禁止其参与招投标活动。    

 警示之五:阳光透明是最好的“防腐剂”。要畅通投诉渠道,加强社会监督。招投标领域的反腐败不能只靠法律规制和党政体系的自我监督,还必须依靠来自人民群众的社会监督。因此,在不断加强政府对招投标活动监管的同时,通过设立投诉举报箱、开辟网上投诉举报专栏、公布举报投诉电话等方式,畅通投诉举报信息渠道,接受广大人民群众的投诉举报;通过社会问卷调查,召开座谈会、听证会、质询会等形式,建立第三方评价机制,广泛听取社会各界对公共资源交易工作的意见建议,对查处的典型腐败案件定期予以曝光,营造良好的社会监督氛围,使腐败行为无处藏身。(市公共资源交易中心 甘涓)