国有控股企业中监察对象认定问题辨析

监察法第十五条规定了监察对象的范围，其中包括“国有企业管理人员”。社会主义市场经济下，国有企业出资构成呈现多元化趋势，一些国有控股、参股的独立法人企业，因经营规模等因素未设立党委（党组），只设立党支部（党总支），经企业党支部（党总支）研究任命的管理人员是否为监察对象，实践中容易存在不同认识。

有这样一起案例。某市属国有资本控股51%的企业A公司未设立党委，公司党支部制定了“三重一大”事项议事规则，其中包括人事任免事项，并将议事规则报上级党委批准。黄某，非中共党员，2020年经A公司党支部研究，任命为采购部经理，全面负责采购部的工作。2024年3月，黄某利用职务便利为私营企业主吕某谋取利益并收受其送予的50万元。

本案中，对于黄某是否为监察对象，存在两种观点。第一种观点认为，黄某的职务没有经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，不具委派性，不属于国有企业管理人员，因而不应该认定为监察对象。第二种观点认为，A公司系国有资本绝对控股企业，公司党支部对“三重一大”事项具有决策权，其研究任命的采购部经理，具有委派性、代表性、公务性，属于国有企业管理人员，应认定为监察对象。笔者同意第二种观点。

首先，从相关法律规定看国有企业管理人员的范围。根据监察法第十五条规定，“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：……（三）国有企业管理人员……”监察法实施条例第四十三条规定，“监察法第十五条第三项所称国有企业管理人员，是指国家出资企业中的下列人员：（一）在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；（二）经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；（三）经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。”

根据以上规定，实践中，对国家出资企业中的监察对象可以分为两类来理解与把握：第一类是在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责即从事公务的人员；第二类是在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员。这两类人员的主要区别是其所在企业的性质是国有独资企业，还是国有控股、参股企业，而企业性质依据实际出资情况来确定。在企业性质得以明确基础上，实践中，对于第二类人员的任命主体、职务来源属性的把握存在难点。

根据监察法实施条例第四十三条规定可以看出，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，其职务来源有两种情况。第一种是党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等；第二种是国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定。对于第一种情况，其职务来源于“纯公”的机关单位或企业，由“纯公”单位委派至“非纯公”单位，形式可以是提名、推荐、任命、批准等。对于第二种情况，负有管理、监督国有资产职责的组织，实践中主要是指上级或本级国家出资企业内部的党委（党组）、党政联席会，包括党委（党组）授权的组织人事部门；至于委派形式，如任命、指派、提名、推荐、同意、批准均可。

其次，准确理解国家出资企业中党支部（党总支）的功能定位。党章第三十四条规定，“党支部是党的基础组织，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。”《中国共产党支部工作条例（试行）》第二条进一步明确，“党支部是党的基础组织，是党组织开展工作的基本单元，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。”由此可见，党支部（包括党总支）承担党章所赋予的直接教育、管理党员等职责，并不当然具有人事管理权限，以及对国有资产负有管理、监督职责。但国有企业中党支部职能有所不同。中共中央2019年12月发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十五条规定，“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”，“具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支），一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关”。第三十九条明确，“本条例适用于国有独资、全资企业和国有资本绝对控股企业。国有资本相对控股并具有实际控制力的企业，结合实际参照本条例执行。”

本案中，能否认定黄某属于监察对象，关键在于任命他的A公司党支部能否认定为监察法实施条例第四十三条第（三）项规定的“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”。A公司中国有资本占股51%，属于国有资本绝对控股的独立法人企业，其党支部对“三重一大”事项包括人事任免具有决策权，且已将议事规则报经上级党委批准，属于对国有资产负有管理、监督职责的组织。A公司党支部研究任命的从事公务的人员，具有委派性、代表性、公务性，属于国有企业管理人员，因此，应按照监察法实施条例第四十三条第（三）项认定黄某为监察对象。

同时，根据“两高”《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》的规定，经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，以及经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。因此，本案中，黄某作为国家工作人员，利用职务便利为他人谋取利益并收受50万元，构成受贿罪。（曾永兴 谭婉群 作者单位：福建省厦门市纪委监委；厦门市海沧区纪委监委）